Por: Abogado Edgar Eleazar Gonzales Chafloque
Egresado de la Maestría en Derecho procesal UNMSM
1. La Crisis de Calidad Legislativa
El debate sobre la calidad de la producción normativa en el Perú suele confinarse a los pasillos del análisis político o la crítica coyuntural. Sin embargo, desde una perspectiva estrictamente procesal y constitucional, el problema de fondo es metodológico y conceptual: el Congreso de la República se ha convertido en una maquinaria de emisión de textos legales que carecen, en su origen, de un examen riguroso sobre su finalidad teleológica. No se legisla para resolver un problema social estructurado bajo los cánones de la necesidad y la idoneidad; se legisla, muchas veces, para responder a presiones del momento o intereses corporativos.
Un ejemplo flagrante y reciente de esta deficiencia metodológica es la aprobación en primera votación – con 60 votos a favor, 34 en contra y 10 abstenciones – de la iniciativa que modifica el Código Penal Militar Policial. Esta reforma busca blindar penalmente a los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, permitiendo que determinados delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones no sean investigados ni sancionados por el fuero común, sino derivados de forma exclusiva a la justicia militar.
Más allá del encendido debate político que genera, cabe hacernos la pregunta jurídica fundamental: ¿Cuál es la finalidad teleológica de esta norma? Si el fin supremo del Derecho Procesal Penal es la búsqueda de la verdad material y la tutela judicial efectiva de las víctimas, sustraer del fuero común delitos que por su naturaleza vulneran derechos fundamentales desnaturaliza por completo la razón de ser de la justicia militar. La doctrina procesal y la jurisprudencia vinculante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son pacíficas al señalar que el fuero castrense tiene un carácter restrictivo y excepcional, limitado únicamente a bienes jurídicos estrictamente militares (como la disciplina o la subordinación).
Cuando una ley se aprueba ignorando deliberadamente estos límites institucionales, estamos ante una norma que adolece de un vicio de origen: la ausencia de un fin constitucionalmente legítimo. Este fenómeno evidencia la urgencia de reformar de manera estructural los filtros de producción legislativa en nuestro ordenamiento.
2. El vacío del artículo 105 constitucional frente a los fines del artículo 44: una omisión sistémica
El caso de la reforma del Código Penal Militar Policial no es un hecho aislado; es el síntoma de un vacío normativo de carácter estructural en nuestra Carta Magna. Si analizamos textualmente el artículo 105 de la Constitución, observamos que el constituyente de 1993 reguló el procedimiento legislativo desde una perspectiva meramente formal y cronológica: se establece la preferencia de los proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo, el carácter de urgencia y los plazos de las comisiones. Sin embargo, el gran ausente en este diseño es el filtro sustantivo de los fines teleológicos de la ley.
Nuestra Ley Fundamental padece de una desconexión interna grave. Por un lado, el artículo 44 de la Constitución fija de manera taxativa los deberes primordiales del Estado, entre los cuales destacan de forma imperativa: defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad y promover el bienestar general.
El nexo jurídico fundamental: Toda ley, por mandato sistémico, debería ser un instrumento directo para cumplir con los fines del artículo 44. Por ende, el bienestar general y la tutela de los derechos humanos constituyen la frontera teleológica de la producción normativa del Congreso.
Sin embargo, al no exigir el artículo 105 un examen explícito y obligatorio de correspondencia teleológica, el Parlamento opera desvinculado de su propio marco axiológico. Al aprobarse iniciativas como el blindaje del fuero militar – sustrayendo de la justicia ordinaria investigaciones que impactan en los derechos fundamentales de los ciudadanos – el legislador rompe el cordón umbilical con el bienestar general y la seguridad de la población. La norma deja de mirar al ciudadano común para mirar al interés particular o corporativo.
El artículo 105 actual permite que un proyecto de ley se debata y apruebe cumpliendo rigurosamente con los plazos, los dictámenes de comisión y los votos necesarios en el Pleno (la legalidad formal), pero naciendo completamente huérfano de legitimidad teleológica. Es una paradoja normativa: el procedimiento se respeta en la forma, pero se traiciona en el fondo al ignorar los fines supremos que el artículo 44 le impone a todo órgano del Estado.
3. La propuesta de reforma constitucional y reglamentaria: hacia una verdadera "Fórmula Legal" teleológica
Para frenar esta alarmante inflación normativa de leyes huérfanas de legitimidad – como la reforma del fuero militar policial y otras pro-crimen – no basta con la exhortación académica; es imperativa una reforma estructural que modifique tanto la matriz constitucional como su herramienta operativa. La propuesta consiste en establecer un candado sistémico mediante la adición de un párrafo en el artículo 105 de la Constitución y su correspondiente reflejo en el artículo 75 del Reglamento del Congreso.
A. La modificación del artículo 105 de la Constitución Política
Propongo adicionar un último párrafo al texto vigente del artículo 105, el cual quedaría redactado bajo los siguientes términos:
"Artículo 105.- […] Ningún proyecto de ley puede ser objeto de debate ni votación en el Pleno del Congreso sin contar con un dictamen favorable que acredite, de manera expresa, técnica y motivada, su correspondencia con los fines teleológicos del Estado previstos en el artículo 44 de esta Constitución, bajo sanción de nulidad del procedimiento legislativo."
Con esta adición, la evaluación del impacto de la ley deja de ser una opción política y se convierte en un requisito de validez constitucional. Si el dictamen de la comisión respectiva no demuestra científicamente cómo el proyecto promueve el bienestar general o garantiza los derechos humanos, el Pleno estará impedido de votarlo.
B. El empalme operativo: la modificación del artículo 75 del Reglamento del Congreso
La reforma constitucional antes planteada quedaría en letra muerta si no se modifica el instrumento que utilizan los congresistas para redactar sus iniciativas. Actualmente, el artículo 75 del Reglamento exige un "análisis de costo-beneficio" que, en la práctica, se ha degradado a una declaración lírica de dos líneas que afirma que "la norma no irrogará gasto al Estado".
Para operativizar el mandato del artículo 105, se propone agregar como requisito obligatorio de admisibilidad un "Test de Finalidad Teleológica y Convencionalidad". El artículo 75 reformado debería incluir el siguiente texto:
"Artículo 75.- Requisitos de las proposiciones. Las proposiciones de ley deben cumplir con los siguientes requisitos: […] e) El Test de Finalidad Teleológica, Social y de Convencionalidad, el cual exige al proponente demostrar cuantitativa y cualitativamente: 1) El problema social específico que se pretende resolver; 2) La idoneidad y necesidad de la medida propuesta en relación con el bienestar general (Art. 44 de la Constitución); y 3) Su compatibilidad expresa con los tratados internacionales de derechos humanos vigentes para la República."
De haberse contado con este marco normativo, la iniciativa que busca sustraer del fuero común los delitos cometidos por militares y policías no habría superado la mesa de partes. El proponente se habría visto obligado a demostrar – bajo criterios técnicos y no políticos – cómo el debilitamiento de la tutela judicial ordinaria "promueve el bienestar general" o "garantiza la vigencia de los derechos humanos" exigidos por el artículo 44. Al no poder superar ese filtro teleológico ni el examen de convencionalidad frente a la jurisprudencia de la Corte IDH, el proyecto habría sido rechazado de plano.
4. Conclusión
El Derecho Procesal no es un conjunto de ritos vacíos, sino la vía para hacer efectiva la justicia material. De la misma forma, el procedimiento parlamentario de creación de leyes no puede seguir siendo un trámite de mera contabilidad de votos. Mientras el artículo 105 de la Constitución no obligue a mirar el artículo 44 de la misma premisa, seguiremos padeciendo leyes que debilitan la institucionalidad y desprotegen al ciudadano. La introducción del test de finalidad teleológica es el paso definitivo para devolverle a la ley su verdadera razón de ser: el servicio al bienestar general de la República.